03苏州市餐厨垃圾管理办法.doc

苏州市餐厨垃圾管理办法》 苏 州 市 人 民 政 府 苏府规备字[107]号 关于《苏州市餐厨垃圾管理办法》 的备案报告 江苏省人民代表大会常务委员会： 受市人民政府委托，现由我办将我市2009年12月30日发布的《苏州市餐厨垃圾管理办法》及说明一式十份报请备案。 苏州市人民政府法制办公室 二○一○年一月五日 关于《苏州市餐厨垃圾管理办法（草案）》的审核报告 市人民政府： 《苏州市餐厨垃圾管理办法》（以下简称《办法》）是市政府2008年政府规章预备项目。根据市政府领导批示，市市容市政局和我办分别组织专门人员赴北京、上海、杭州、济南、宁波、石家庄等在餐厨垃圾管理领域有立法与规范管理的城市进行了为期1年多的调研和探讨，为苏州在餐厨垃圾管理方面的立法和相关的管理工作提供了经验参考和立法借鉴。市市容市政局将《办法》送审稿报送市政府后，我办根据市府办2008下字1376号批文单意见，及时书面征求了市环保局、卫生局、农林局、质监局、食品药品监督局、工商局、发展和改革、经贸委、公安局、水利（务）局、财政局、物价局、贸易局、安监局、交通局、出入境检验检疫局等部门以及各县级市、区人民政府的意见。同时，还专门听取了市政协办公室的意见,并在中国苏州网及我办网站上公开征求社会各界的意见。鉴于该《办法》涉及面广，与广大人民群众的生活密切相关，为更好地集中民智、反映民意，根据《中华人民共和国立法法》等有关规定，我办与市市容市政局和苏州城市商报围绕这一《办法》，再次在中国苏州网及我办网站上全文刊登，与相关部门、行业协会、专家学者、被管理对象等进行立法大讨论。通过“开门立法”，发挥了立法的民主性，吸引了公众的广泛参与。在此基础上，我办又会同市市容市政局多次召开了各种形式的座谈会，反复征求意见，经多次修改和完善，形成了现在的《办法》草案，共二十四条。现就《办法》的主要问题说明如下： 一、制订《办法》的必要性 近几年来，随着苏州城区经济日益繁荣和居民生活消费能力的不断提高，我市餐饮业发展较快。据初步统计，2007年苏州市区持有卫生许可证的餐饮企业为5747家、单位食堂999家，每天产生的食物残余、食品加工废料和废弃食用油脂即餐厨垃圾近300吨。以前的管理体制是餐厨垃圾是生活垃圾的一部分,是作为生活垃圾进行处理的。我市采用的方式是与生活垃圾一起运至七子山生活垃圾填埋场或者垃圾焚烧发电厂处置。但由于餐厨垃圾有特殊的价值，大部分通过不正常途径流入城市周边的养猪场或者从中提炼加工“泔脚油”，给市民居住的环境和生命健康造成危害。因此，有必要对餐厨垃圾进行无害化处理和规范管理。具体体现为： 一、《办法》的制定是加强环境保护、提高市民居住环境质量的需要。餐厨垃圾与生活垃圾一起处置影响城市环境卫生和人居环境质量。由于餐厨垃圾有很高的含水率和有机成分，使得其成为微生物存在的“天然乐园”，同时高含水率又增大了垃圾运输与处理的难度。餐厨垃圾填埋会增加填埋场的产气和渗滤液的析出，会污染地表和地下水。餐厨垃圾焚烧对焚烧的处理工艺十分不利，且增加焚烧的处理成本。因此有必要对餐厨垃圾的收运、处置管理予以立法规范，把餐厨垃圾从生活垃圾中分离，密闭收运，无害化处置，减少对环境的危害。 二、《办法》的制定是加强食品安全、保护人们生命健康的需要。由于餐厨垃圾有特殊的价值，周边养猪场为了降低养猪成本，大量收购餐厨垃圾，而餐饮企业因为有利可图，也就非法出卖餐厨垃圾，双方交易积极、隐蔽，使执法成本和难度大大增加。餐厨垃圾用于养猪,会产生“泔水猪”,“垃圾猪”，最终又流向餐桌，严重威胁市民的身体健康，而目前又尚无技术来鉴别“泔水猪”,“垃圾猪”。同样，不规范处理废弃食用油脂所产生的危害，我们也不能忽视。在暴利的驱使下，一些不法商贩回收餐厨垃圾产生过程中的潲水，通过加热，过滤，蒸馏等一系列手段提取油脂。然后利用这些所谓的“地沟油”，卖给一些小的食品经营摊点、餐馆等来牟取暴利，严重威胁市民的生命健康。2004年以来，我市相关职能部门虽然多次组织打击饲养“垃圾猪”和非法提炼“泔脚油”的专项活动，但由于职能交叉、缺少专门法律法规支撑，管理成效并不理想。这也要求通过立法，从源头上控制，把餐厨垃圾从生活垃圾中分离出来，进行无害化处理。 三、《办法》的制定是落实地方性法规《苏州市食用农产品安全监督管理条例》的需要。2006年1月1日施行的《苏州市食用农产品安全监督管理条例》第十七条规定，宾馆、饭店和食堂等从事饮食服务的单位产生的餐厨垃圾作为饲料的，应当进行无害化处理。禁止直接使用未经无害化处理的餐厨垃圾作为饲料。餐厨垃圾管理办法由市人民政府另行制定。我市人大代表、政协委员在两会上也多次提出提案、建议，要求对餐厨垃圾管理尽快立法，今年就收到了这方面的提案、建议达4件。市政府领导也多次批示，要求对餐厨垃圾加强管理，尽快制定管理办法。 四、《办法》的制定是我市餐厨垃圾无害化处置实际工作的需要。目前，我国餐厨垃圾处置技术已趋于成熟，近几年，一些国内大中型城市开始餐厨垃圾资源化利用的尝试。经过几年探索，初步形成了宁波模式、上海模式、西宁模式等餐厨垃圾的资源化利用模式。2008年，在市政府和清华大学合作的循环经济项目中，作为国家“十一五”科技支撑项目示范工程的国内首座零排放餐厨垃圾处置项目已经建成。该厂采用湿热法，投产后处置的副产品主要是蛋白饲料和生物柴油，如按照每天处理100吨餐厨垃圾计算，处置成本约为402元/吨，副产品销售收入约为322元，但由于目前处置的总量不大，该项目还未实现收支平衡。这个项目的建成既为我市餐厨垃圾无害化处置提供了技术支撑，也为《办法》制定后的有效实施提供了保障。为了能使这一环保项目充分发挥作用，使我市的餐厨垃圾都能得到无害化处理，变废为宝，同时为了达到规模化处理以降低处置成本，也需要制定《办法》明确餐厨垃圾不同于生活垃圾的特殊的收集、运输、处置程序及这一过程中各方主体的权责。 二、制定《办法》的主要依据 制定《办法》的主要依据：《中华人民共和国固体废物污染防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国环境保护法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市生活垃圾管理办法》等。 三、对《办法》主要问题的说明 （一）关于餐厨垃圾概念的界定。根据北京、上海、杭州、济南等其他城市的经验，结合本市餐厨垃圾的实际情况，《办法》草案第二条第一款规定：本办法所称餐厨垃圾，是指除居民日常生活以外的食品生产经营者在食品生产经营活动中产生的食物残余、食品加工废料和废弃食用油脂。同时，由于在实际操作中，“地沟油”严重影响了我们的食品安全和身体健康，为了对“地沟油”的流向渠道重点控制，《办法》草案对废弃食用油脂进行详细规定，从而从源头上控制“地沟油”的流向，维护公众的食品安全卫生。《办法》草案第二条第二款明确：前款所称废弃食用油脂,是指餐厨垃圾中的油脂以及油水混合物和经油水分离器、隔油池等分离处理后产生的油脂等。 （二）关于餐厨垃圾的主管部门。自2006年开始，市市政公用局组织苏州市环境卫生管理处对相关城市和单位进行了长期调研，最终形成了《苏州市餐厨垃圾管理现状及立法调研报告》报送市政府。由于市容环境卫生工作是市政公用局的主要职能之一，生活垃圾的清扫、收运和处置的日常工作主要由市环境卫生管理处具体管理实施。因此，市政府办公室（2007）第1478号文件批办单明确要求由市市政公用局牵头，继续推进餐厨垃圾管理的立法与相关工作。2008年，城管局与市政公用局组建新的市市容市政管理局后，餐厨垃圾的主要管理和执法工作就应当由市市容市政管理局来承担。因此，《办法》草案第四条第一款规定：市市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内有关餐厨垃圾的监督管理工作。第二款明确：县级市、区市容环境卫生行政主管部门根据管理权限，负责本辖区内有关餐厨垃圾的监督管理工作。 另外，餐厨垃圾的管理工作仅靠市容市政管理局的管理是不够的。所以，一方面，政府应当建立高位协调机制，依托已经成立的城市管理委员会对餐厨垃圾管理工作中的重大问题进行协调、管理；另一方面，在日常管理中还需要其它部门的配合和协助。如财政部门的资金支持；环保部门对餐厨垃圾、废弃食用油脂产生单位和处置单位的污染防治措施进行监督管理、卫生管理部门和食品药品监督管理部门对食品消费环节的监督管理；公安部门对非法收运车辆等的执法保障支持等，因此，《办法》草案第四条第三款规定：发展和改革、经贸、财政、物价、环保、卫生、公安、水利（水务）、农林、贸易、质监、食药监、工商等行政主管部门应当按照各自职责，做好餐厨垃圾的监督管理工作。只有这样，才能形成有效的管理和执法网络。 （三）关于餐饮行业协会的作用。餐厨垃圾的管理仅靠政府部门的管控还是不够的，餐饮行业协会也应当发挥行业自律作用，协助政府部门监管，积极引导餐饮企业增强社会责任感、主动配合政府部门对餐厨垃圾进行无害化处理。目前，行业协会的自律作用越来越重要，行业协会由于对自身的市场和行为比较了解，也在同行业中树立了一定的威信和影响力。因此，《办法》草案第六条规定：餐饮行业协会应当发挥行业自律作用，参与制定有关标准，规范行业行为。推广减少餐厨垃圾的方法，将餐厨垃圾的管理工作纳入餐饮企业等级评定范围，督促餐饮企业做好餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用工作。餐饮行业协会的行业自律作用和适度参与管理，有利于餐厨垃圾管理工作的规范化，对餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用将起到很好的作用。 （四）关于餐厨垃圾的收运、处置企业选择模式和收运处置方式。目前，生活垃圾收运和处置已逐步走向市场化，同时公共服务民营化的趋势也要求我们将餐厨垃圾的服务在政府管控有效的前提下交给市场来运作，目前餐厨垃圾服务市场上已出现多家收运、处置企业。因此，餐厨垃圾管理作为准公益性事业，其收集运输处置体系的建立应当采用政府管控下的市场化运作模式，通过招投标择优选取收运、处置企业，由企业具体实施日常服务。市容市政行政主管部门对中标企业的市场化运作实施严格监管，这样才能提高餐厨垃圾收集、运输、处置的服务水平，保障管理的质量和效能。因此，《办法》草案第九条明确：餐厨垃圾收集、运输单位（以下简称收运单位）和处置单位应当由市容环境卫生行政主管部门通过招投标等公平竞争方式确定,并取得经营性收集、运输、处置服务许可证。针对餐饮企业自身情况，为鼓励有能力的食品生产经营者对餐厨垃圾规范处置，《办法》草案设定了食品生产经营者可自行收运处置或者委托收运处置餐厨垃圾两种处置方式。第八条明确：食品生产经营者具有符合规定要求的收集、运输、处置等车辆设备的，可以自行收集、运输、处置其产生的餐厨垃圾。食品生产经营者自行收集、运输和处置餐厨垃圾的，应当符合市容环境卫生等行政主管部门规定的条件，将收集、运输和处置方案向市容环境卫生等行政主管部门备案，并办理有关手续。第十条规定：食品生产经营者应当在每年第1个月内向所在地市容环境卫生行政主管部门申报本单位当年的餐厨垃圾的处置方式等情况。委托收集、运输、处置的，应当交给具有经营性收集、运输、处置服务许可证的单位进行处理。 （五）关于建立收运、处置台账。为加强对餐厨垃圾收集、运输和处置单位各实施环节的监管，《办法》草案第十三条第一款明确：餐厨垃圾的收运单位收运的餐厨垃圾种类和数量应当由食品生产经营者和处置单位予以确认。第二款规定：餐厨垃圾的收运单位和处置单位应当建立收运、处置台账，保证数据的真实性,并每月向所在地市容环境卫生行政主管部门申报餐厨垃圾的种类、数量等情况。这样，可以加强市容市政行政主管部门对餐厨垃圾市场化运作的有效监管，保证餐厨垃圾服务的质量，同时，也可准确核算核拨财政补贴收运、处置的经费。 （六）关于餐厨垃圾收费问题。通过我办与市市容市政管理局的调研，国内在餐厨垃圾管理领域有立法与规范管理的北京、上海、杭州、济南、宁波、石家庄等城市，除济南明确规定不收费，其他城市均开征了餐厨垃圾处置费。根据“产生垃圾者付费”的原则，食品生产经营者应该承担餐厨垃圾的收集运输和处置费用，如不收取费用可能会造成餐饮企业将生活垃圾混入餐厨垃圾中，增加终端处置的难度，还会冲击现有已经形成的环卫有偿服务体制。因此，《办法》草案第七条、第八条、第十条、第十四条、第十五条、第十六条中都明确食品生产经营者的责任和义务，意在明确食品生产经营者责任和义务，弥补餐厨垃圾对环境造成的污染和破坏，从而保护环境，节约资源，实现可持续发展。这样，有利于强化食品生产经营者的环境卫生意识，但是，在收费问题上，面临两个方面的矛盾，一是在规范管理前许多餐饮企业将餐厨垃圾提供给养猪者并获取一定的利益，规范管理后对其收取收运、处置费会形成很大的抵触情绪；二是由于国际金融危机对中国的影响，餐饮企业也受到较大冲击。在目前的经济形势下，政府应当减轻企业负担，暂时不对餐饮企业收费，以免加重餐饮企业的负担。三、在大讨论时，餐饮企业、一些部门提出，餐厨垃圾是生活垃圾的范畴，生活垃圾的收运处置费已收取了，现在再收取餐厨垃圾收运、处置费是重复收费。因此，为保障餐厨垃圾管理的有效实施，本《办法》草案只明确食品生产经营者的义务和责任，而没有涉及相关收费问题。建议由市市容市政局、物价局、财政局共同调研，我市收取的生活垃圾收运、处置收费标准当时测算时是否已含餐厨垃圾。如包含了，则餐厨垃圾的收运、处置就不能再另行收费了。如没有包含，可由市市容市政局、物价局、财政局再择时出台收费文件。 （七）关于公众的参与问题。餐厨垃圾的无害化处理，有利于改善市民生活环境，维护公众健康，同时也需要公众的积极参与和支持。需要通过广泛宣传，大力倡导通过净菜上市、改进加工工艺、节约用餐、剩菜打包等方式，从源头上减少餐厨垃圾的产生量。通过建立市民监督员制度来加强对餐厨垃圾处理的监督，利用奖惩措施来强化公众的参与意识，鼓励公众广泛参与餐厨垃圾的规范管理。《办法》草案第十六条第一款规定：市容环境卫生行政主管部门应当加强对餐厨垃圾收集、运输和处置活动的监督检查，可以聘请市民担任市容环境卫生监督员，对违反本办法的行为进行监督。同时，市市容市政行政主管部门出也应当通过物质与精神奖励相结合的方式，对在餐厨垃圾管理方面做出显著成绩的单位和个人进行表彰和奖励。第十七条第三款明确：对于经查属实的举报和投诉，市容环境卫生行政主管部门应当给予奖励。 （八）关于罚则。《办法》草案第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条的规定是创设的，经审核，符合法律、法规的规定。 以上报告连同《办法》草案，请一并予以审议。 二○○九年三月九日 第 110 号 《苏州市餐厨垃圾管理办法》已经2009年4月7日市政府第17次常务会议讨论通过，现予发布。 市长 二○○九年十二月三十日 苏州市餐厨垃圾管理办法 第一条 为加强餐厨垃圾管理，维护城市市容环境卫生，保障人民身体健康，促进餐厨垃圾无害化处理和合理利用，根据有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。 第二条 本办法所称餐厨垃圾，是指除居民日常生活以外的食品生产经营者在食品生产经营活动中产生的食物残余、食品加工废料和废弃食用油脂。 前款所称废弃食用油脂，是指餐厨垃圾中的油脂以及油水混合物和经油水分离器、隔油池等分离处理后产生的油脂等。 第三条 本市行政区域内餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置及其相关的监督管理活动适用本办法。 第四条 市市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内有关餐厨垃圾的监督管理工作。 县级市、区市容环境卫生行政主管部门根据管理权限，负责本辖区内有关餐厨垃圾的监督管理工作。 发改、经信、公安、财政、水利（水务）、农业、商务、卫生、环保、食药监、物价、工商、质监等行政主管部门应当按照各自职责，做好餐厨垃圾的监督管理工作。 第五条 本市倡导通过净菜上市、改进加工工艺、节约用餐等方式，减少餐厨垃圾的产生量。 各级人民政府应当鼓励餐厨垃圾收集、运输和处置的科学研究和创新，促进餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用。 对餐厨垃圾无害化处理和资源化利用方面做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励。 第六条 餐饮行业协会应当发挥行业自律作用，参与制定有关标准，规范行业行为。推广减少餐厨垃圾的方法，将餐厨垃圾的管理工作纳入餐饮企业等级评定范围，督促餐饮企业做好餐厨垃圾的无害化处理和资源化利用工作。 第七条 食品生产经营者负有对其产生的餐厨垃圾进行收集、运输和处置的责任。 食品生产经营者应当将餐厨垃圾与非餐厨垃圾分开收集，日产日清。 食品生产经营者应当设置符合标准的餐厨垃圾收集容器，并保持餐厨垃圾收集容器和污染防治设施的完好和正常使用。 食品生产经营者不得随意倾倒、堆放餐厨垃圾，不得将餐厨垃圾排入公共排水设施、河道、公共厕所和生活垃圾收集设施中。 第八条 食品生产经营者具有符合规定要求的收集、运输、处置等车辆设备的，可以自行收集、运输、处置其产生的餐厨垃圾。 食品生产经营者自行收集、运输和处置餐厨垃圾的，应当符合市容环境卫生等行政主管部门规定的条件，将收集、运输和处置方案向市容环境卫生等行政主管部门备案，并办理有关手续。 第九条 餐厨垃圾收集、运输单位（以下简称收运单位）和处置单位应当由市容环境卫生行政主管部门通过招投标等公平竞争方式确定，并取得经营性收集、运输、处置服务许可证。 第十条 食品生产经营者每年应当向所在地市容环境卫生行政主管部门申报本单位餐厨垃圾的处置方式等情况。委托收集、运输、处置的，应当交给具有经营性收集、运输、处置服务许可证的单位进行处理，并按照规定承担相关的费用。 第十一条 餐厨垃圾应当实行密闭化运输，运输设备和容器应当具有餐厨垃圾标识，并保持整洁完好，运输中不得泄漏、撒落。 第十二条 餐厨垃圾处置单位应当按照有关规定，维护处置场所周围的市容环境卫生，并应当按照环境保护的有关规定，在处理过程中采取有效的污染防治措施；使用微生物菌剂处理餐厨垃圾的，应当使用符合规定的微生物菌剂，并采取相应的安全控制措施。 餐厨垃圾处置单位应当保持处理设施持续稳定运行，设备停产检修应当提前15天书面报告市容环境卫生行政主管部门。 第十三条 餐厨垃圾的收运单位收运的餐厨垃圾种类和数量应当由食品生产经营者和处置单位予以确认。 餐厨垃圾的收运单位和处置单位应当建立收运、处置台账，保证数据的真实性，并每月向所在地市容环境卫生行政主管部门申报餐厨垃圾的种类、数量等情况。 县级市、区市容环境卫生行政主管部门应当每季度向市市容环境卫生行政主管部门报送餐厨垃圾收运、处置等情况。 第十四条 食品生产经营者应当和具有经营性收集、运输服务许可证的收运单位签订餐厨垃圾收运合同，报所在地市容环境卫生行政主管部门备案。食品生产经营者在向环保、食药监、质监等部门办理有关手续和年审时，应当提供餐厨垃圾收运合同；自行收运、处置餐厨垃圾的单位，应当提供已备案的收集、运输和处置方案。 第十五条 禁止将废弃食用油脂加工后作为食用油使用或者销售；禁止直接使用未经无害化处理的餐厨垃圾作为饲料。 第十六条 市容环境卫生行政主管部门应当加强对餐厨垃圾收集、运输和处置活动的监督检查，可以聘请市民担任市容环境卫生监督员，对违反本办法的行为进行监督。 被检查的单位或者个人应当如实反映情况，提供与检查内容有关的资料，不得弄虚作假或者隐瞒事实，不得拒绝或者阻挠检查。 第十七条 任何单位和个人都有权对违反餐厨垃圾管理规定的单位与个人进行举报和投诉。 市容环境卫生行政主管部门在接到举报和投诉后，应当及时到现场调查、处理，并将处理结果告知举报人或者投诉人。 对于经查属实的举报和投诉，市容环境卫生行政主管部门应当给予奖励。 第十八条 违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定；已相对集中行政处罚权的，按照国家有关相对集中行政处罚权的规定执行。 第十九条 违反本办法规定，食品生产经营者将餐厨垃圾提供给不具有经营性收集、运输、处置服务许可证的单位收集、运输、处置的，由市容环境卫生行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可处以1000元以上1万元以下罚款。 第二十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市容环境卫生行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可处以1000元以上1万以下罚款： （一）未将餐厨垃圾和非餐厨垃圾分开收集的； （二）将餐厨垃圾倾倒在公共厕所或者生活垃圾收集设施中的； （三）未将自行收集、运输和处置方案向市容环境卫生行政主管部门备案的； （四）收运单位和处置单位未建立收运、处置台账的。 第二十一条 违反本办法规定，餐厨垃圾处置单位设备停产检修，未在规定时间内报告的，由市容环境卫生行政主管部门处以5000元以上3万元以下罚款。 第二十二条 餐厨垃圾收运单位和处置单位建立的收运、处置台账弄虚作假的，由市容环境卫生行政主管部门处以5000元以上3万元以下罚款。 第二十三条 市容环境卫生行政主管部门及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。 第二十四条 本办法自2010年3月1日起施行。 市市容环境卫生行政主管部门可以根据本办法制定具体实施细则。